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在当地政府的感召下，出资一千多万元收购了吐鲁番一家濒临破产的制药企业，又投资2千万元更新设备、培训员工、收购原料准备大干一场。不料，由于企业“内鬼”盗卖库存管制药品，在刑事官司结案之后，由于行政执法机关朝令夕改，反复无常，整个企业再次陷入行政执法泥潭——企业无法开工生产，下岗四年之久刚刚复工的100多名职工再次下岗，收购的原料也大量毁坏，累计损失近亿元。
面对“开发新疆”热气腾腾的声浪，浙江商人朱周平却并不快乐。
在最近两年中，朱周平的很多时光都是在杭州和乌鲁木齐之间的飞机上度过的。这期间，他与几位浙商投资经营的天山莲麻黄素制品公司几乎没有正儿八经的开工生产，总是在整改、等待和等待、整改中艰难度日。
“我们到新疆来投资就是看中了新疆的市场机会，现在算怎么回事儿呢？”一脸憔悴的朱周平说，新疆药监局先是口头委托执法，先后发出行政处理通知书、行政处罚事先告知书、听证告知书等文件，经过这一系列严密程序，对企业进行处罚后，就是不让恢复生产，现在又以同样的理由拾掇起来，再次立案调查。这到底是帮扶企业还是折腾企业啊？招商引资的硬规定终究没能挡住行政机关的折腾。
内鬼盗窃连累整个企业遭殃
朱周平是吐鲁番天山莲麻黄素制品有限公司(以下称麻黄素公司)的法人代表、董事长。2007年3月，应当地政府的邀请，他出资1400多万元从新疆托克逊县国有资产管理局手中买下了这个濒临倒闭的国有企业，并且沿用了企业的原始名称。
麻黄素公司是吐鲁番地区唯一的一家制药企业，始建于1989年，曾是吐鲁番托克逊县的支柱企业，主要产品是盐酸伪麻黄碱原料药和盐酸麻黄碱原料药，由于管理不善，企业濒临倒闭，一些职工已经连续放假四年之久。
朱周平接手后，积极组织人力、物力进行恢复生产的准备工作，由于原料药麻黄草的收购进展缓慢，当年未能按计划恢复生产。由于在浙江身兼多家企业负责人，朱周平就临时委托梁某负责看管企业的安全。
2008年7月，梁某将原企业库存的五十吨浸膏粉中的一吨以四十五万元擅自偷卖给陕西渭南华人制药有限公司杨某。谁料，杨某等三人将这一吨浸膏粉流入非法渠道。2008年8月25日，陕西省公安部门查处了此案。2009年2月26日，咸阳市渭城区人民法院以非法买卖制毒物品罪，判处杨某等三人一年至一年六个月不等的有期徒刑。法院也以梁某在未见到合法买卖手续的情况下，向他人出售制毒物品，构成了非法买卖制毒物品罪，判处其有期徒刑八个月，缓刑一年。
案发后，公安机关向吐鲁番当地的行政执法机关进行了通告。
2008年9月1日，吐鲁番地区食品药品监督管理局(以下称吐鲁番药监局)依据新疆维吾尔自治区食品药品监督管理局(以下称新疆药监局)的委托，以“管理不善使麻黄素直接流入非法渠道的行为，涉嫌违反了《麻黄素管理办法(试行)》第十三条的规定”为由，向麻黄素公司下达了“立案调查”的《行政处理通知书》{(吐地)食药行处通【2008】28号}。
2008年10月8日，吐鲁番药监局又下达了《行政处罚事先告知书》和《听证告知书》。朱周平和麻黄素公司放弃了听证权利。
2008年10月14日，吐鲁番药监局向麻黄素公司下达了《行政处罚决定书》。吐鲁番药监局认为麻黄素公司因管理不善使麻黄素直接流入非法渠道的行为，违反了《麻黄素管理办法(试行)》第十三条的规定，并且麻黄素产品是在流入非法渠道后，被公安机关查处的，已造成危害后果，依据《麻黄素管理办法(试行)》第三十八条的规定处于麻黄素公司3万元的罚款。当日，麻黄素公司通过银行缴纳了罚款。
2008年10月23日，托克逊县食品药品监督管理局、公安局和麻黄素公司签署了《关于解封吐鲁番天山莲麻黄素厂库存浸膏粉的情况说明》。
2008年9月1日，吐鲁番药监局下达了《解除先行登记保存物品通知书》，将麻黄素公司予以登记保存的有关麻黄素产品全部解除登记保存。
随后，麻黄素公司向新疆药监局申请开工生产、发还《药品生产许可证》，由于公司《药品GMP证书》即将到期，麻黄素公司还一并申请了GMP认证。
吐鲁番、托克逊两级政府担保，也解不开执法死结
2008年12月3日至5日，新疆药监局对麻黄素公司进行开工生产前的检查，现场提出24条整改意见。麻黄素公司按要求进行了整改，生产线全程监控系统实现了同新疆药监局和托克逊县公安局专网联网，实行了药监、公安双重监控。整改完毕后，新疆药监局又提出检验室设备不齐，麻黄素公司再次投入80余万元配齐检验室设备。
不料，新疆药监局又提出托克逊县政府、吐鲁番地区行署必须加强对该企业进行生产监督并承担主要监督责任。托克逊县政府、吐鲁番地区行署都承诺加强对该企业生产的监督管理，产品生产、储存、经销必须严格按照国家法律、法规执行。
2009年1月4日，托克逊县政府专门向新疆药监局致函(《关于对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司麻黄素生产进行监管说明的函》托政函[2009]3号)，承诺对麻黄素公司定期巡查、监管，督促其严格按照《药品生产质量管理规范》和《易制毒化学品管理办法》进行生产。
为此，托克逊县人民政府还制定了四条具体措施：托克逊县经贸委主要负责企业设备管理，包括企业的改扩建、技术改造、设备更新等；负责公司主要管理人员的考核管理，主要管理人员必须备案，每年考核两次；负责公司生产经营的经济财务统计工作；托克逊县公安局主要负责重要生产环节和储存产品库房的现场监控和销售环节的管理；托克逊县食品药品监督局主要负责生产线流程、检验室设备、产品质量监督和销售环节的管理；托克逊县人事劳动和社会保障局主要负责对公司主要管理人员和其他职工的劳动保障管理。
2009年1月21日，麻黄素公司再次向新疆药监局申请开工生产、提交GMP认证资料。有了两级政府的承诺和担保，完成了新疆药监局的要求，120多名麻黄素公司职工满心欢喜的等待开工生产。
2009年2月22日，噩耗再次传来，新疆药监局不但没有批准麻黄素开工生产的申请，还下发了《关于吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司停止生产通知》。通知说：麻黄素公司《药品GMP证书》已于2009年1月28日到期，依据《药品管理法》及《药品生产监督管理办法》有关规定，在未取得新的GMP证书之前，须停止一切生产经营活动。
2009年3月16日和3月26日，托克逊县人民政府和吐鲁番地区行政公署再次致函新疆药监局，恳请新疆药监局恢复该企业的生产。
函件说，由于GMP证书是在企业生产过程中动态获得，如不逐步恢复企业生产流程，GMP证书将无法取得；麻黄素公司已具备恢复生产条件，恳请自治区食品药品监督管理局恢复该企业生产，这样有利于企业在动态中获得《药品GMP证书》，并逐步达到规范生产的目的。
两级政府和麻黄素公司的良好愿望再一次落空。2009年3月30日，自治区药监局依据同样的事实，再次对麻黄素公司立案调查，并下达了《行政处理通知书》((新)食药行处通【2009】1号)。
吐鲁番地区行政公署和托克逊县对这个结果颇感无奈。县政府一位干部向《法人》记者抱怨说：“托克逊县是国家贫困县，地处边疆，辖区内大都是戈壁滩，干旱少雨。县里的企业非常少，好不容易招来一家企业，按照规范组织生产，解决了一些下岗职工的吃饭问题。该处罚的都处罚了，案结事了，这药监局凭啥百般刁难？”这位干部表示，中央提出“保增长、保民生、保稳定”，合法企业不让生产，职工再次下岗，不说税收流失，单就这几百名职工丢了工作，还有几百户为企业打草的农牧民失去了收入来源，何来保民生、保稳定？这不是制造矛盾吗？
药监局说委托执法不算数
抱怨归抱怨，两级政府和企业的努力没有任何效果。
可能是意识到《行政处理通知书》有些草率，2009年8月5日，自治区药监局向吐鲁番药监局下达了《关于撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司的处罚决定》。该决定认为，吐鲁番药监局做出的行政处罚((吐地)食药行罚【2008】27号)超越行政处罚权限，适用法规不当。
“没有超越权限，我们处罚是按照自治区药监局的口头委托和自治区药监局121号文件执行的，查处是自治区药监局下来查的，我们只是陪同，协助他管辖，罚款也是交到了自治区”。吐鲁番药监局稽查科科长关国志如是说。
吐鲁番药监局党组书记、副局长刘文峰，局长卡德尔·阿不都斯木、纪检组长路方兰表达了同样的意思。他们告诉《法人》记者，作为下级机关，只能服从上级的决定，他们说超越权限就超越，下级只能贯彻落实。
《法人》记者了解到121号文件是指自治区药监局2006年6月15日下发的《关于地州市药品监管局履行对辖区药品生产经营企业和医疗制剂室日常监管工作职责的通知》(新食药监办【2006】121号)，该文件赋予了地州市一级药监局对医药企业违法行为管理和查处的权利。
“吐鲁番(药监局)的处罚是口头上委托的”。自治区药监局稽查处处长高兵并不避讳。
既然委托执法，又何来超越权限？高兵的解释是：“当时想着事情简单，就委托了。后来国家禁毒委和国家药监局要求依法处罚，就重新立案了。”《法人》记者提出看看国家禁毒委和国家药监局要求查处的文件。高兵说，案件正在处理中，记者不能看。
自治区药监局党组书记、副局长于胜德告诉《法人》记者：“这家企业有制毒嫌疑，两次倒卖制毒产品，都被公安机关查处，国家禁毒委和国家药监局要求依法严处。”
吐鲁番地区和托克逊县并不认同这个观点。《法人》记者在两级政府给出的书面说明上看到：朱周平接手前的麻黄素公司在十多年的生产经营过程中，确曾发生过两次不良记录，犯罪人员都受到有关法律制裁，但和新公司没有任何关系。
至于朱周平接手后发生的这起“事件“，两级政府认为，公安机关早已查明，完全是梁某的个人行为——梁某同杨某的交易，麻黄素公司并未收到货款。事发时公司法人朱周平不在新疆，对梁某的交易也毫无所知，他本人其实也是管理不善和用人不当的受害者，并且吐鲁番地区药监局也对公司进行了罚款。梁某也受到了法律惩处，该事件已于2008年10月14日结案。
“把个人犯罪与单位犯罪混为一谈，把新公司和旧公司混为一谈，都是非常不恰当的，对企业也很不公平。”吐鲁番行署的一位官员说。
《法人》记者试图就自治区药监局再次对麻黄素公司立案调查、下达《行政处理通知书》((新)食药行处通【2009】1号)、《关于撤销你局对吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司的处罚决定》和《关于吐鲁番天山莲麻黄素制品有限责任公司停止生产通知》进行采访，问其有何法律依据，稽查处处长高兵立刻就变了脸：“你去查法律去，我们做出处罚决定肯定有法律依据，你等着看处罚结果吧。”随后中止了记者的采访。《法人》记者回头再找党组书记于胜德等几位负责人时，都不见了踪影。
反复无常的行政执法使数百位职工和农牧民陷入贫困
托克逊县经贸委主任张锋告诉《法人》记者，麻黄素厂是一个土生土长的企业，原有120多名职工，曾是托克逊县地方国有企业的支柱企业，为地方经济发展做出过较大贡献。2004年1月29日取得《药品GMP证书》。由于产品市场疲软，替代产品的使用及企业自身负担过重等因素，于2004年底停产。停产后，职工下岗，由于县政府财政困难，难以安置全部职工，目前尚有部分下岗职工未予安置而不断上访。
《法人》记者了解到，朱周平接手后，公司招聘员工226人，并进行上岗前培训(其中维吾尔族占80%，回族占10%，大部分为原来下岗的老职工)。
38岁的帕提古丽，有一对女儿，大女儿上初中，小女儿才4岁，刚上幼儿园。1992年高中毕业后，参加麻黄素公司的招工，被分到了精制车间工作。
“当时是全县最好的企业，我有时一个月能挣800元。”帕提古丽告诉《法人》记者，“2004年下岗后，我就失去了收入来源，一家人就靠丈夫800多元的工资过活。2008年十月，企业组织生产前的准备工作，老板把我请回来，一个月给1300元的工资，一下子减轻了家庭负担。唉，可是好景不长，只干了3个月，厂子就不让开了。”
她低声说：“现在，小女儿每个月都要向幼儿园交200多元，大女儿也要花钱。丈夫挣的钱根本不够花。自己又没有其他挣钱的手艺，现在做梦都想这个企业赶快生产，能养活自己”。帕提古丽说，她只想早点开工，靠自己的劳动挣钱，不想给国家增加负担。她喃喃的说：“政府会考虑的。”
木合塔尔表达了同样的愿望。他和妻子都在这儿工作，家里有一个7岁的女儿，现在夫妻俩都靠打短工挣钱，日子非常紧凑。
朱周平颇为伤感的说，这些职工都非常好，都是把企业当成自己家的事来干，可是自己就是没办法生产。药监局将近2年的马拉松处罚，造成的各种经济损失就达1亿多元。
托克逊县经贸委主任张锋说，这个企业的职工大都在40岁左右，基本上都是十七八岁就在这里，相当一部分职工是夫妻俩。由于没有其他技能，下岗后出去找工作很难，何况这里厂子少，即使有招工的也是要求35岁以下的，只能出苦力。朱周平接管企业后，重新录用了原来下岗的老职工，解决了就业问题。现在，企业停产了，不仅几千万元的产值没了，税收没了，职工再次失去了生活来源，一些人的生活再次陷入困境，为社会稳定埋下了隐患。
“希望行政处罚不要影响了企业的生产，有关部门要真正理解‘保增长、保民生、保稳定’的精神。”张锋说这话的时候，满脸的焦虑。
“事情一直拖到今年的3月29日，我们又收到自治区药监局下达的《听证告知书》，4月23日听证会开完后至今没了下文”。朱周平说，由于麻黄素的相关产品都是国家控制类原料，没有许可不能生产、销售、运输。从接这个厂到现在已过去3年7个月，我没有进行任何生产销售，各种损失加起来有1个多亿。
朱周平叹息说：“他们这么做的目的只有一个，就是不让我生产。传出来的说法是，我开始投资时，没有拜访自治区药监局的一位主管高管，他很生气。”
新疆自治区招商局局长姚建新在接受记者采访时说：“新疆大建设大开放大发展的大环境给招商引资带来了千载难逢的历史性机遇。”不过，他也清醒地认识到“影响新疆投资的核心问题，依然是投资软环境的问题”。一些招商引资来的民营企业，将大量时间、精力、财力耗费在办理各种手续和处理关系上。一些企业按各级政府发布的项目和政策寻求投资，往往因为对政策理解不一致，在有关职能部门卡壳。
浙江商人朱周平对姚建新的这一番话，当有同感。
链接：
《麻黄素管理办法(试行)》：
第十三条麻黄素生产企业要加强麻黄素的生产管理，包括对麻黄素中间体、半成品都要建立严格的管理制度。
第三十八条对因管理不善，使麻黄素直接流入非法渠道的麻黄素生产经营企业和使用单位，由企业或单位所在地省级药品监督管理部门进行查处，视情节处以一万元以上三万元以下罚款，并追究直接责任人和企业主要领导者责任。
《中华人民共和国行政许可法》：
第四十二条除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。
第四十九条被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。
第五十条被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。
《中华人民共和国行政处罚法》：
第十五条行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。
第十六条国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
第十七条法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
第十八条行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。
第十九条受委托组织必须符合以下条件：
(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；
(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
第五十五条行政机关实施行政处罚，有下列情形之一的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
(一)没有法定的行政处罚依据的；
(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的；
(三)违反法定的行政处罚程序的；
(四)违反本法第十八条关于委托处罚的规定的。
